李湛:文件助推多层次养老保障体系构建

李湛为招商基金研究部首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事

来源：新浪基金

当前，我国建立了三支柱的养老金制度体系框架：一是由政府主导建立的公共养老金，包括强制缴纳的城镇职工基本养老保险和自愿缴纳的城乡居民基本养老保险；二是由企事业单位发起的职业养老金，包括企业年金和职业年金；三是居民自愿购买的个人养老金。由于中国三支柱养老金发展体系起步较晚，目前正面临着第一支柱负担过重，第二、三支柱发展严重滞后的问题，养老金资产总量不足，较难满足老龄化社会的需求。为缓解第一、二支柱压力，我国正逐步探索政策举措，推动第三支柱发展，本次个人养老制度建设主要是对第三支柱的补充完善。

事实上，近年来，我国养老金第三支柱政策也在逐渐发展完善。2018年5月，《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》实施，我国启动个人税收递延型商业养老保险试点；2020年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调，发展多层次、多支柱养老保险体系；2021年5月，银保监会发布《关于开展专属商业养老保险试点的通知》，开展专属商业养老保险试点，并稳步推进税延养老保险试点；2021年12月，中央全面深化改革委员会第二十三次会议通过《关于个人养老金发展的意见》。本次国务院办公厅《关于推动个人养老金发展的意见》有助于补充和完善养老金第三支柱的制度建设。

1、 制度主要内容

该制度的亮点主要集中在四个方面，即参与对象、参与模式、缴费水平和养老金可用作投资。

1）参与对象：在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者。

2）参与模式：参加人可以指定或开立一个本人唯一的个人养老金资金账户。该账户可以由参加人在符合规定的商业银行指定或者开立，也可以通过其他符合规定的金融产品销售机构指定。个人养老金账户实行封闭运行，其权益归参加人所有，除另有规定外不得提前支取。

3）缴费水平：参加人每年缴纳个人养老金的上限为12000元。

4）养老金投资：可由参加人自主选择购买符合规定的银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等金融产品。

2、 制度主要作用

（1）第三支柱商业养老保险市场化程度高、参保门槛低、产品设计更灵活，是对一、二支柱的补充，能够缓解基本养老保险支付压力，同时满足居民个性化的养老规划需求，助推多层次养老保障体系的构建。

（2）短期规模较小，当前对个人养老金账户和股市的增量资金提振有限，但随着规模增加对资本市场长期利好。我国针对第三支柱养老保险的税收优惠政策目前以税延型商业养老保险为载体。税收优惠使得养老基金能够得到比单纯养老金储蓄更多的缴税减免回报。当前的税收方式对高收入群体较有吸引力，而中低收入群体边际税率过低，纳入征税范围的收入部分过少，投资商业养老保险的动力不足。因此总体看，短期能够提升的个人养老金账户资金增量规模有限，预计对于资本市场的增量资金提振有限，在未来三五年内的发展依政策支持力度而定。

（3）长期来看，个人养老金发展有助于养老保险制度的可持续性。第三支柱的个人养老金相比于一、二支柱的养老基金更能形成真正意义上的长期资金。在财税政策的激励下，未来会有更多个人储蓄资金注入个人养老金账户，一方面有助于应对人口老龄化压力，补充长期稳定的养老资金；另一方面，此部分穿越周期的长期投资相比于短期投资，更能够引导资本市场的长期健康发展。