林宝:中国养老金改革的进展、问题和方向

编者按：中国（深圳）综合开发研究院与盘古智库于4月14日联合举办中日邦交正常化50周年：人口老龄化影响与应对论坛。来自中日两国政府、智库、高校界专家代表从中日老龄化的现状与问题、政策与应对、比较与借鉴等方面展开务实交流与研讨。中国社会科学院养老与保障研究室主任林宝以主题为《中国养老金改革的进展、问题和方向》作发言。

嘉宾：林宝中国社会科学院养老与保障研究室主任

一、中国养老金改革取得的进展

近年来，我国在养老金改革方面取得重要进展，覆盖范围不断扩大，待遇水平稳步提高，管理服务逐步规范，在保障人民生活、促进经济发展、应对人口老龄化问题等方面发挥了关键作用。

一是体现在养老金制度建设方面。2014年，城乡居民的基本养老保险制度实现了并轨。2015年，机关事业单位与企业职工养老保险制度也实现了并轨。与此同时，2014年我国还建立了城镇企业职工养老保险和城乡居民养老保险之间的转移衔接机制。此外，从2016年开始出现阶段性的降费并逐渐稳定下来，单位的缴费率也从原来的20%下降到16%。在待遇调整机制方面，过往十多年养老金一直按照10%的上涨幅度去调整，但是从2016年开始便把幅度下调，形成在一个区间内的动态变化。这种动态的调整形式跟原来固定的调整形式相比，更能实现与实际的经济增长和居民的收入增长挂钩，所以也能够更好地反映出养老金制度发展与变化。

二是体现在养老金运营方面。2015年，我国便出台养老保险基金运营管理办法，并于2016年正式启动。2018年，我国建立企业职工基本养老保险中央调剂金制度，并在接下来的四年里跨省调剂资金共计6000多亿元；2022年，我国正式实施企业职工基本养老保险全国统筹。同时，我国还逐步建立起多层次、多支柱的养老金体系。2015年建立职业年金，单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人工资的4%缴费。2018年建立企业年金，企业缴费不超过职工工资总额的8%。企业和职工个人缴费合计不超过工资总额的12%，同年还开展税延型商业险试点。2021年建立个人养老金制度，主要体现出政府政策支持、个人自愿参加以及市场化运营等特点。

二、中国养老金改革面临的问题

一是可持续性问题。截至2021年底，我国60岁及以上人口26736万人，占全国人口的18.9%，其中65岁及以上人口20056万人，占全国人口的14.2%。在人口老龄化趋势的影响下，加上本身养老金制度设计存在的不足，比如养老金缴费的最低年限是15年，导致很多人缴满15年就停缴。再比如缴费标准是按照平均工资的60%-300%比例缴费，所以很多高收入者并没有按照其实际收入上缴，这也导致养老金制度的可持续性存在一定风险。近年来，由于受老龄化的影响，在职与离退休人员比例一直在下降，根据统计年鉴的数据显示，2020年养老金收入已经低于支出，并出现年度的资金缺口。其中，养老金收入本身很大一部分来自财政投入，如果仅仅看缴费收入和支出占比，该缺口早些年就已经出现。所以，整体上养老金制度的可持续问题还是面临非常大的风险隐患。

二是公平性问题。在群体差异方面，城乡居民和职工之间，机关事业和企业职工之间待遇差别仍然比较大。在地区差异方面，由于原来养老金的统筹是在省级以下进行统筹，所以待遇计算标准都是按照地方的收入水平去计算，所以导致各地方养老金收入水平不一。在性别差异方面，由于女性的退休年龄相较男性的早，所以导致女性缴费年限比较短，而且整体收入相对来说比较低，所以导致女性养老金收入也处于低位。在制度的精算方面，因为有的地区年轻人多，所以它长期享受比较低的缴费率，但在计算的时候并没有把缴费率考虑进去，只是考虑缴费基数，所以可能也存在精算不公平的问题。

三是充足性问题。当前，城乡居民基本养老保险待遇普遍较低，国家规定的最低居民基础养老金还不到100元。对于个人养老金部分，因为建立时间比较短，所以积累比较少。而我们在建立个人养老金的时候也不像企业职工养老保险那样拥有过渡养性老金，所以导致城乡居民基本养老金待遇比较低，仍不足以保障老年人的基本生活。

四是流动性问题。虽然我国养老金制度有衔接机制，但是在两个制度之间却缺乏流动性。根据制度的规定，如果从职工基本养老保险转到城乡居民养老保险，它的待遇计算标准是要调低的，所以存在待遇标准的损失。如果从居民养老保险转到职工基本养老保险，由于居民缴费年限是不算的，所以存在缴费年限的损失。而缴费年限的损失，实际上又会跟整个待遇挂钩，所以该问题也应引起重视。

三、中国养老金改革的方向

第一，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，应按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则，稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄。同时，应健全养老保险制度体系，促进基本养老保险基金长期平衡。实现基本养老保险全国统筹，放宽灵活就业人员参保条件，实现社会保险法定人群全覆盖。完善划转国有资本充实社?；鹬贫?，优化做强社会保障战略储备基金。完善城镇职工基本养老金合理调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金标准。发展多层次、多支柱养老保险体系，提高企业年金覆盖率，规范发展第三支柱养老保险。

第二，根据《人力资源和社会保障事业发展十四五规划》，应提倡推行全民参保计划，如推动实现职工基本养老保险由制度全覆盖到法定人群全覆盖，放开灵活就业人员在就业地参加社会保险的户籍限制，积极促进有意愿、有缴费能力的灵活就业人员以及新就业形态从业人员等参加企业职工基本养老保险。完善对缴费困难群体帮扶政策，积极促进城乡居民基本养老保险适龄参保人员应保尽保。同时，应完善制度体系，逐步提高领取基本养老金最低缴费年限。落实职工基本养老保险遗属待遇和病残津贴政策。完善城乡居民基本养老保险制度，优化筹资机制，指导地方调整缴费档次和缴费补贴标准，规范个人账户计息办法。修订职工基本养老保险个人账户计发月数。完善被征地农民参加基本养老保险政策。

第三，应进一步推进制度整合，真正建立多层次养老金体系。同时从收支两侧着力，改善养老金制度可持续性，优化基础养老金待遇计算方法，兼顾横向公平与纵向公平，并将渐进式延迟退休年龄与实现精算平衡结合起来。